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    發布日期:2021-07-09 10:01 信息來源:河南煤礦安全監察局

    為新時代安全生產提供更強有力的法治保障

     ■全國人大常委會法制工作委員會社會法室主任 郭林茂 ?

      為進一步加強安全生產工作,防止和減少生產安全事故,保障人民群眾生命和財產安全,促進經濟社會持續健康發展,十三屆全國人大常委會第二十九次會議于2021610日通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》,國家主席習近平簽署第八十八號主席令予以公布,該決定自202191日起施行。這次安全生產法修改,貫徹落實了習近平總書記關于安全生產工作系列重要指示批示精神和黨中央關于安全生產工作的重大決策部署,認真總結近年來安全生產領域實踐經驗和事故教訓,積極回應了社會關切。 ?

       ?修改安全生產法的重要意義 ?

      安全生產法于2002年公布施行,2009年和2014年進行了兩次修正。安全生產法作為我國安全生產領域的基礎性、綜合性法律,對依法加強安全生產工作,預防和減少生產安全事故,保障人民群眾生命財產安全,發揮了重要法治保障作用。我國生產安全事故死亡人數從歷史最高峰2002年的約14萬人,降至2020年的2.71萬人,下降80.6%;每年重特大事故起數從最多時2001年的140起,下降到2020年的16起,下降88.6%。以上數據,充分彰顯了依法加強安全生產工作的重要性。 ?

      近些年來,我國安全生產工作和安全生產形勢發生較大變化,全國生產安全事故總體上雖呈下降趨勢,但開始進入一個瓶頸期,傳統行業領域存在的安全生產隱患尚未根本遏制,新興行業領域的安全生產風險不斷出現。新發展階段、新發展理念和新發展格局,對安全生產提出了更高要求,亟須認真總結近年來安全生產領域的實踐經驗和事故教訓,不斷健全安全生產法治體系,依法防范化解安全生產風險。在這種背景下修改安全生產法,顯得尤為迫切,十分重要。 ?

      (一)修改安全生產法是貫徹落實習近平總書記關于安全生產工作系列重要指示批示精神和黨中央有關重大決策部署的迫切要求。安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事,是經濟社會高質量發展的重要標志,是黨和政府對人民高度負責的重要體現。黨的十八大以來,習近平總書記多次作出重要指示批示,強調各級黨委、政府務必把安全生產擺到重要位置,統籌發展和安全,堅持人民至上、生命至上,樹牢安全發展理念,嚴格落實安全生產責任制,強化風險防控,從根本上消除事故隱患,切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處。201612月,《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》印發,對安全生產工作作出重大系統性部署,著重解決安全生產體制機制等深層次問題。20213月,十三屆全國人大四次會議通過《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確要求完善和落實安全生產責任制,建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系;建立企業全員安全生產責任制度,壓實企業安全生產主體責任等。貫徹落實習近平總書記關于安全生產工作系列重要指示批示精神和黨中央有關重大改革舉措及任務要求,迫切需要修改安全生產法,為全面加強安全生產工作打下堅實法治根基。 ?

      (二)修改安全生產法是推進全面依法治國,促進實現安全生產治理體系和治理能力現代化的重要舉措。習近平總書記指出,必須強化依法治理,用法治思維和法治手段解決安全生產問題,加快安全生產相關法律法規制定修訂,加強安全生產監督執法,加強基層監管力量,著力提高安全生產法治化水平。這次安全生產法修改,著眼于貫徹落實黨和國家推進全面依法治國總體目標的要求,緊密圍繞安全生產工作實際,聚焦安全生產難題,統籌推進安全生產領域法治建設,健全安全生產領域法治體系。通過修法,積極借鑒吸納近些來安全生產領域有益經驗做法,著力加強完善制度薄弱環節甚至空白領域,從根本上織密安全生產法治防護網,切實打牢安全生產法治根基,不斷提升安全生產法治效能,依法促進實現安全生產治理體系和治理能力現代化。 ?

      (三)修改安全生產法是防范化解重大安全生產風險,建設更高水平的平安中國的有力保障。《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》指出,當前我國正處在工業化、城鎮化持續推進過程中,生產經營規模不斷擴大,傳統和新型生產經營方式并存,各類事故隱患和安全風險交織疊加,安全生產基礎薄弱、監管體制機制和法律制度不完善、企業主體責任落實不力等問題依然突出,生產安全事故易發多發,尤其是重特大安全事故頻發勢頭尚未得到有效遏制,一些事故發生呈現由高危行業領域向其他行業領域蔓延趨勢,直接危及生產安全和公共安全。近些年來,一些重特大生產安全事故造成了重大人員傷亡和財產損失,損失極其嚴重,教訓極其深刻。生產安全事故的頻繁發生,暴露出我國安全生產在爬坡過坎期仍面臨較多嚴峻問題,亟須通過修法進一步壓實各方安全生產責任,強化安全生產監督管理,完善安全生產保障措施,加大對違法行為的處罰力度,依法防范化解重大安全生產風險,為建設更高水平的平安中國提供有力法治保障。 ?

       ?修改安全生產法的總體思路 ?

      這次修改安全生產法,貫徹落實黨中央關于安全生產有關重大決策部署,始終堅持問題導向,認真總結實踐經驗,積極回應社會關切,充分體現以下總體思路: ?

      一是貫徹落實決策部署,確保轉化執行到位。黨和國家高度重視安全生產工作,習近平總書記關于安全生產作了系列重要論述和指示批示,黨中央有關文件對推進安全生產領域改革發展提出了明確要求。將習近平總書記關于安全生產工作系列重要指示批示精神和黨中央有關重大決策部署,全面準確地轉化落實為法律規定,是這次修改安全生產法的首要任務,確保黨和國家加強安全生產法治建設的任務要求,在法律上準確表達到位,轉化執行到位。切實運用法律的約束力和強制力,有力促進安全生產領域既定方針和重大改革發展政策落地見效,依法保障安全生產工作行穩致遠。 ?

      二是始終堅持問題導向,統籌兼顧安全發展。這次安全生產法修改,堅持科學立法、民主立法、依法立法,立足生產一線需求,始終堅持問題導向,緊密圍繞突出難題,注重傾聽各方面意見建議,認真總結實踐經驗、汲取事故教訓,增強憂患意識、做到居安思危,切實補齊制度短板弱項;既注重化解安全生產領域傳統風險,又注重解決安全生產領域出現的新問題。發展和安全,相輔相成、相互促進。這次安全生產法修改,堅持總體安全觀基本要求,科學統籌發展和安全兩件大事,認真踐行實事求是原則,做到法律制度根源于實踐、服務于實踐,以安全促發展、以發展保安全,依法促進實現安全與發展良性循環。 ?

      三是壓實企業主體責任,增強安全生產能力。生產經營單位是安全生產的首要參與者和直接受益者,理應承擔起做好安全生產工作的主體責任。這次修法,注重進一步壓實生產經營單位的安全生產主體責任,完善生產經營單位及其安全管理機構和人員的職責,明確要求健全安全生產保障措施,加強防范安全風險,加大投入保障力度,改善安全生產硬件設施和條件。同時要求,嚴格落實全員安全生產責任制,注重企業安全生產人文環境建設,增強全體從業人員安全生產的責任心和積極性,注重加強對從業人員的人文關懷,防范行為異常導致事故發生。通過硬件設施與軟件環境有效結合、相互支持,織密扎牢安全風險防護網。 ?

      四是強化政府監督管理,加大違法處罰力度。當前,我國安全生產形勢依然復雜,安全生產工作面臨較多難題,監管難度有所增加,對政府監督管理提出了更高要求。這次修法,著力堵塞監管漏洞,理順安全生產監管體制,明確監管責任,加強安全生產監管能力建設,特別是基層監管能力建設,疏通安全生產監管堵點。要求部門之間加強協調力度,提升信息化管理水平,切實做到相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用,推動形成監管合力。同時規定,負有安全生產監督管理職責的部門編制安全生產權責清單,明確工作職責,接受社會監督,督促有關部門履職盡責。通過以上規定措施,依法促進實現安全生產治理體系和治理能力現代化。針對部分行業領域存在的“屢禁不止、屢罰不改”現象,完善監管措施手段,加大對違法行為處罰力度,大幅提高違法成本,讓生產經營單位不敢違法、不愿違法,自覺守法用法,堅決遏制生產安全事故的發生。 ?

       ?修改安全生產法的主要內容 ?

      這次安全生產法修改,修改力度大、涉及條文多,較大幅度地對安全生產法進行了完善。主要包括以下內容: ?

      完善工作原則要求 ?

      一是明確堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義事業勝利的根本保證。針對安全生產出現的新情況新問題,黨中央統攬全局、協調各方,持續推動安全生產領域改革發展取得新進展。實踐充分表明,堅持黨的領導是我國安全生產形勢持續向好的決定性因素。貫徹落實黨的十九屆五中全會和《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》精神,增加規定安全生產工作堅持中國共產黨的領導,強化黨對安全生產工作的核心領導作用,統籌推進安全生產系統治理,大力提升我國安全生產整體水平。 ?

      二是貫徹新思想新理念。此次修改安全生產法,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,立足人民群眾對美好生活的向往,進一步突出強調以人為本,堅持人民至上、生命至上,把保護人民生命安全擺在首位,樹牢安全發展理念,堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針,從源頭上防范化解重大安全風險。 ?

      三是明確“三管三必須”原則。貫徹落實中央文件精神,這次修法增加規定“安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”,為厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系,明確應急管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門、其他行業主管部門、黨委和政府其他有關部門的安全生產責任,以及生產經營單位負責人的安全生產責任,提供了法律依據。 ?

      完善安全監管體制 ?

      一是明確監督管理部門。根據《深化黨和國家機構改革方案》和20183月十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》,國務院組建應急管理部。原國家安全生產監督管理總局的職責劃入應急管理部,其他有關部門和職責也作了調整,我國安全生產監督管理體制已發生較大變化。為更好適應黨和國家機構改革需要,將“安全生產監督管理部門”修改為“應急管理部門”,從法律上進一步明確部門職責,依法保障并督促政府部門履職盡責。 ?

      二是強調相關部門職責。應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門,統稱負有安全生產監督管理職責的部門。安全生產監督管理工作不僅是應急管理部門的職責,政府其他有關部門在其職責范圍內,也承擔著安全生產監督管理的責任。這次修法,強調國務院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。 ?

      三是規定加強部門合作。為強化綜合治理效能,促進形成政府監管合力,這次修法,增加規定負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用,依法加強安全生產監督管理工作。應急管理部門與對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的其他部門之間,應當加強監督檢查和行政執法合作,相互支持,提高監管實效,共同實現監管目的。 ?

      四是完善功能區監管體制。改革開放以來,我國各類功能區的規模和質量發展迅速,聚集了大量企業,成為推動經濟快速發展的重要力量,但各類功能區的安全生產監管體制是近年來安全生產工作面臨的難題,一些生產安全事故暴露出各類功能區監管體制不夠健全、責任落實不夠到位,存在政企不分、條塊交叉、職責不清、監管薄弱等突出問題。為理順各類功能區安全生產監督管理體制,依法加強功能區安全生產工作。這次修法,規定鄉鎮人民政府和街道辦事處,以及開發區、工業園區、港區、風景區等,應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責,加強安全生產監管力量建設,制定相應的生產安全事故應急救援預案,協助人民政府有關部門或者按照授權依法履行生產安全事故應急救援工作職責。 ?

      五是明確應急救援機構職能。為便于整合優化應急力量和資源,提高事故救援能力,推動形成統一指揮應急管理體制,明確國家安全生產應急救援機構的協調指揮職能,規定國家加強生產安全事故應急能力建設,在重點行業、領域建立應急救援基地和應急救援隊伍,由國家安全生產應急救援機構統一協調指揮。 ?

      強化企業主體責任 ?

      一是壓實單位安全責任。生產經營單位應當從以下方面重點落實安全生產責任:建立健全全員安全生產責任制和安全生產規章制度;加大對安全生產資金、物資、技術、人員的投入保障力度,改善安全生產條件;加強標準化、信息化建設;構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系;健全風險防范化解機制。 ?

      二是完善負責人的職責。確定相關負責人的職責范圍,對做好安全生產工作至關重要。這次修法,明確規定生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人,對本單位的安全生產工作全面負責,其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。完善生產經營單位主要負責人、安全生產管理機構以及安全生產管理人員的職責范圍,加大事故責任單位和人員的法律責任。生產經營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產的第一責任人,實際控制人通常通過投資關系、協議或者其他安排實際支配公司行為。 ?

      三是強化安全預防措施。生產經營單位應當建立安全風險分級管控制度,按安全風險分級采取相應管控措施,重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產監督管理職責的部門和職工代表大會或者職工大會報告,強化隱患排查治理監督,加強事故事前預防。 ?

      四是加大從業人員關懷力度。近年來,因員工行為異常導致生產安全事故發生的現象,引起社會熱議。這次修法,增加規定生產經營單位應當關注從業人員的生理、心理狀況和行為習慣,加強對從業人員的心理疏導、精神慰藉,嚴格落實崗位安全生產責任,防范從業人員行為異常導致事故發生。 ?

      五是健全安責險制度。安全生產責任保險制度具有風險轉嫁能力強、事故預防能力突出、注重應急救援和第三者傷害補償等特點,對維護生命財產安全作用明顯。這次修法增加規定有關高危行業、領域的生產經營單位,應當投保安全生產責任保險,注重加強市場機制對安全生產的推動作用,切實發揮保險機構參與風險評估管控和事故預防功能。 ?

      六是強化防范新風險源。近些年來,我國平臺經濟發展較快,同時也產生一些新的安全生產風險源,受到社會關注。 ?

      有的意見提出,應明確平臺經濟等新興行業、領域的安全生產責任,加強安全生產監督管理,依法保障從業人員安全。因此,增加規定平臺經濟等新興行業、領域的生產經營單位應當根據本行業、領域的特點,建立健全并落實全員安全生產責任制,加強從業人員安全生產教育和培訓,履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生產義務,化解社會各界對平臺經濟從業人員安全保障的擔憂。餐飲等行業生產經營單位使用燃氣存在的安全隱患,以及礦山、危險物品等有關建設項目施工單位非法轉讓施工資質、違法分包轉包等問題突出,也是當前安全生產重要風險源,這次修法對此專門作出規定。 ?

      強化政府監督管理職責 ?

      一是明確經費保障來源。各級人民政府承擔安全生產監督管理的領導責任,需要從基礎設施建設的“硬件”和監管能力建設的“軟件”兩方面入手,做好安全生產工作。因此,增加規定各級人民政府應當加強安全生產基礎設施建設和安全生產監管能力建設,所需經費列入本級預算。 ?

      二是加大聯防聯控力度。要求縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門建立完善安全風險評估與論證機制,按照安全風險管控要求,進行產業規劃和空間布局,并對位置相鄰、行業相近、業態相似的生產經營單位實施重大安全風險聯防聯控。 ?

      三是合理確定監管部門。對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的,由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。 ?

      四是編制權力和責任清單。規定縣級以上各級人民政府應當組織負有安全生產監督管理職責的部門依法編制安全生產權力和責任清單,公開并接受社會監督。 ?

      加強監督管理制度建設 ?

      一是加強監管信息化建設。信息化建設,是提高安全生產監管能力和效率的重要手段和途徑。因此,規定國務院應急管理部門牽頭建立全國統一的生產安全事故應急救援信息系統,國務院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門和縣級以上地方人民政府建立健全相關行業、領域、地區的生產安全事故應急救援信息系統,實現互聯互通、信息共享,通過推行網上安全信息采集、安全監管和監測預警,提升監管的精準化、智能化水平。有關地方人民政府應急管理部門和有關部門應當通過相關信息系統實現信息共享。 ?

      二是完善相關國家標準制定。規定國務院有關部門按照職責分工負責安全生產強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見、技術審查。國務院應急管理部門統籌提出安全生產強制性國家標準的立項計劃。國務院標準化行政主管部門負責安全生產強制性國家標準的立項、編號、對外通報和授權批準發布工作。國務院標準化行政主管部門、有關部門依據法定職責對安全生產強制性國家標準的實施進行監督檢查。 ?

      三是完善事故調查后評估制度。要求負責事故調查處理的國務院有關部門和地方人民政府應當在批復事故調查報告后一年內,組織有關部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估,并及時向社會公開評估結果;對不履行職責導致事故整改和防范措施沒有落實的有關單位和人員,按照有關規定追究責任。 ?

      四是增加規定公益訴訟制度。根據中央有關文件精神,對安全生產領域的公益訴訟作出規定。因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。 ?

      加大違法處罰力度 ?

      這次修法,加大了對違法行為的處罰力度,主要體現在以下方面: ?

      一是普遍提高罰款額度。在現行安全生產法規定的基礎上,對涉及罰款的違法行為,普遍提高了對違法行為的罰款數額。如修改后的第114條規定,發生生產安全事故,情節特別嚴重、影響特別惡劣的,應急管理部門可以按照相關罰款數額的二倍以上五倍以下,對負有責任的生產經營單位處以罰款,最高處罰額度高可達1億元。 ?

      二是新增按日計罰措施。針對安全生產領域部分生產經營單位“屢禁不止、屢罰不改”等違法現象,增設按日計罰措施。生產經營單位違反本法規定,被責令改正且受到罰款處罰,拒不改正的,負有安全生產監督管理職責的部門可以自作出責令改正之日的次日起,按照原處罰數額按日連續處罰。通過大幅提高生產經營單位違法成本,嚴厲打擊其拒不整改、虛假整改等違法行為。 ?

      三是加強關停措施實施。完善規定生產經營單位存在重大事故隱患、發生重特大生產安全事故、拒不執行停產停業整頓決定等嚴重違法情形的,負有安全生產監督管理職責的部門應當提請地方人民政府堅決予以關閉,有關部門應當依法吊銷其有關證照,嚴厲打擊生產經營單位嚴重違法行為。 ?

      四是完善從業禁止規定。生產經營單位存在應當關閉、吊銷證照等嚴重違法情形的,其主要負責人五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人,情節嚴重的,終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人。此外,增加規定對承擔安全評價、認證、檢測、檢驗的機構租借資質、掛靠,出具虛假報告的機構及其直接責任人員,吊銷其相應資質和資格,五年內不得從事安全評價、認證、檢測、檢驗等工作,情節嚴重的,實行終身行業和職業禁入。 ?

      五是增加聯合懲戒措施。有關部門和機構應當對存在失信行為的生產經營單位及其有關從業人員采取加大執法檢查頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業或者職業禁入等聯合懲戒措施,并向社會公示。 ?

      六是加大公開曝光力度。負有安全生產監督管理職責的部門應當加強對生產經營單位行政處罰信息的及時歸集、共享、應用和公開,對生產經營單位作出處罰后七個工作日內在監督管理部門公示系統予以公開曝光,強化對違法失信生產經營單位及其有關從業人員的社會監督,提高全社會安全生產誠信水平。 ?

       ?安全生產法修改后的貫徹落實 ?

      徒法不足以自行。法律的生命在于實施,法律的權威在于執行。修改安全生產的決定通過后,有關方面應當做好以下工作: ?

      一是加大普法宣傳力度。安全生產法與企業生產經營密切相關,是我國安全生產領域的基礎法律。有關部門和生產經營單位應充分利用這次修法契機,加強安全生產法治宣傳,讓安全生產法更加深入人心,切實提高從業人員的安全生產法治素養,強化全社會安全生產法治意識,在全社會形成學好、用好安全生產法的濃厚氛圍,依法推進全國安全生產工作再上新臺階。 ?

      二是加強法律貫徹實施。這次安全生產法修改,從強化企業主體責任、加強政府監管力度、加大違法行為的處罰力度等方面作了規定,對有關部門和生產經營單位提出了明確要求。各級人大及其常委會要加強法律實施情況的監督檢查,各級人民政府應當加強法律實施工作,切實將安全生產法落到實處、落到基層,保證安全生產法有效貫徹實施。 ?

      三是及時制定配套法規政策。這次安全生產法修改,增加或者完善了系列安全生產重要制度,需要有關部門及時制定和修改有關配套法規政策,確保相關制度落地實施。比如,國務院應急管理部門應當會同國務院財政部門、國務院保險監督管理機構和相關行業主管部門,制定安全生產責任保險的具體范圍和實施辦法;國務院應急管理部門應當會同國務院有關部門,制定承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責機構的資質條件等。通過以上工作,確保安全生產法有效實施,不斷提高安全生產工作水平,依法推動我國安全生產形勢持續向好。 ?

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